Ai fini di strutturare il sistema dei servizi sociali, troppo poco sviluppato e fortemente disomogeneo a livello territoriale, la legge di bilancio 2021 (legge 178/2020, art. 1, commi 797-802) ha definito un livello essenziale delle prestazioni sociali individuato nella presenza in ogni territorio di almeno un assistente sociale (d’ora in poi As) ogni 5.000 abitanti e ha indicato un ulteriore obiettivo “sfidante”: un As ogni 4.000 abitanti. Inoltre, ha previsto un contributo di 40mila euro annui per ogni As assunto a tempo indeterminato da Comuni e Ambiti territoriali sociali (Ats) oltre il rapporto di 1:6.500 e fino al raggiungimento del rapporto di 1:5.000. Tale contributo è permanente ed esterno ai bilanci comunali, per cui Comuni ed Ats possono assumere gli As così finanziati in deroga ai vigenti vincoli assunzionali. Superato il rapporto 1:5.000 il contributo scende a 20mila euro annui e si azzera al raggiungimento del rapporto 1:4.000.

L’incentivo, finanziato con uno stanziamento di 180 milioni di euro annui a valere sul Fondo nazionale per la lotta alla povertà, risulta piuttosto originale nel contesto delle politiche italiane. Esso è permanente e non riguarda solo le nuove assunzioni, facendo, piuttosto, riferimento al numero di As in servizio in ciascun anno. Tuttavia, il legislatore ha previsto che il contributo sia riconosciuto esclusivamente per il personale assunto direttamente e a tempo indeterminato, indicando un orientamento all’internalizzazione del servizio sociale professionale, elemento cardine dei servizi territoriali, con una netta cesura rispetto alle passate esperienze di precarizzazione del pubblico impiego. L’incentivo dovrebbe portare ad aumentare gradualmente il numero di As in servizio presso Comuni e Ats, dagli 8.170 del 2020, fino a 15.061, che permetterebbero a tutti i territori di raggiungere il rapporto 1:4.000.

La norma presenta aspetti di interesse, oltre che per il meccanismo di incentivo introdotto, anche per il suo porsi a cavallo di due temi centrali delle politiche pubbliche. Da un lato, l’esigenza di strutturare il sistema dei servizi sociali, che non è ancora riuscito ad acquisire quell’affidabilità e robustezza da tempo conseguite, invece, dal Servizio Sanitario Nazionale, pur con tutti i gravi problemi che lo assillano. Dall’altro, il tema dell’attuazione del federalismo, nell’ambito del quale il settore dei servizi sociali, devoluto alla competenza legislativa esclusiva regionale fin dal 2001, è rimasto a lungo poco attenzionato e rispetto al quale la norma sugli As, intervenendo su un sistema già fortemente diversificato a livello territoriale, ha innescato l’esigenza di affiancare, all’intervento di promozione, strumenti perequativi.

In effetti, inizialmente, la misura, generalmente ben accolta per l’impulso che dà ai servizi sociali, ha ricevuto critiche da parte di alcune Regioni sul piano dell’equità, in quanto la previsione di una soglia minima di assunzioni a tempo indeterminato di un As ogni 6.500 abitanti, che ciascun territorio deve raggiungere con risorse proprie, avrebbe potuto penalizzare quelli più arretrati.

Vero è che i 180 milioni di euro stanziati sono abbastanza da permettere a tutti gli Ats di raggiungere l’obiettivo individuato dal legislatore e non c’è, dunque, competizione diretta per l’allocazione delle risorse. Tuttavia, laddove la misura volesse avere una doppia valenza, rappresentata dal perseguimento attraverso assunzioni stabili di due distinti standard nazionali (l’obiettivo primario di 1:5.000 e il successivo obiettivo “sfidante” di 1:4.000), nell’immediato i benefici possono essere molto diversi per i territori che già raggiungono la soglia di 1:6.500 e per quelli che non la raggiungono. I primi vedono immediatamente ridursi le spese dirette di personale, in quanto alcuni As già assunti vengono ad essere finanziati con il contributo, e sanno che, laddove decidessero di assumerne altri, non ne sopporterebbero il costo (fino alla soglia di 1:5.000) o ne sopporterebbero solo una metà (fino alla soglia di 1:4.000); i secondi (i territori più arretrati e quelli che finora sono ricorsi prevalentemente ad As esternalizzati o assunti a tempo determinato) sono chiamati a destinare risorse proprie aggiuntive al reclutamento del numero di As necessario al raggiungimento della soglia 1:6.500, precondizione per accedere al contributo.

D’altra parte, insito nel processo è un percorso di avvicinamento graduale ai due obiettivi e, a contenere la sperequazione fra i territori in grado di accedere immediatamente all’incentivo e gli altri, è intervenuta la decisione, in sede di riparto del Fondo povertà, per i primi tre anni, di destinare anche agli Ats che non raggiungono la soglia minima una quota, sia pure decrescente di anno in anno, del contributo di cui potenzialmente avrebbero potuto beneficiare. Inoltre, a partire dal 2022 i territori possono utilizzare, per raggiungere la soglia minima di 1:6.500, anche le risorse del Fondo di solidarietà comunale specificamente destinate al rafforzamento dei servizi sociali, cosicché, secondo valutazioni dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, la quasi totalità degli Ats è ormai in condizioni di intraprendere il percorso per accedere al contributo (S. Gabriele e L. Minzyuk, L’attuazione del Livello essenziale delle prestazioni di assistenza sociale: il reclutamento degli assistenti sociali, Ufficio Parlamentare di Bilancio, “Focus Tematico” n. 5, 2023).

Dunque, gli Ats non competono fra di loro per le risorse destinate all’assunzione degli As e la misura è stata applicata con una qualche gradualità, mentre la possibilità di assumere in deroga ai vincoli assunzionali e la possibilità di utilizzare anche il Fondo di solidarietà comunale hanno messo sostanzialmente tutti gli Ats in condizioni di qualificarsi per il contributo e perseguire concretamente gli obiettivi che il legislatore si è prefissato. In tale contesto, l’incentivo all’assunzione di As introduce un elemento di responsabilizzazione per gli amministratori locali, chiamati a rispondere ai propri elettori per il mancato rafforzamento dei servizi sociali territoriali, sia esso dovuto a propria scelta o a incapacità amministrativa.

Ad ormai quattro anni dall’avvio della misura è possibile valutare se l’incentivo stia facendo muovere il sistema dei servizi sociali territoriali nella direzione voluta.

Prima di esaminare i dati, va premesso che l’incentivo è gestito attraverso una banca dati del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nella quale ogni anno, entro il 28 febbraio, ciascun Ats inserisce un prospetto che indica, con riferimento all’anno precedente e alle previsioni per l’anno corrente, il numero medio di As in servizio presso l’Ats stesso e presso ciascun Comune che ne fa parte. Sulla base di tali dati, entro il successivo 30 giugno, il Ministero elabora un decreto contenente due tabelle, la prima riguardante l’attribuzione a ciascun Ats dei contributi previsti per l’anno corrente (somme prenotate), la seconda relativa alle somme effettivamente liquidate, nell’anno precedente, a ciascun Ats sulla base del numero di As risultati effettivamente in servizio a consuntivo (somme liquidabili). Le somme non assegnate rispetto allo stanziamento massimo di 180 milioni di euro annui ritornano nella disponibilità del Fondo povertà. Il fatto che nella prima annualità (2021) gli Ats abbiano dovuto comunicare i dati anche del consuntivo 2020 permette di avere un punto di riferimento iniziale (calcolando le risorse che, solo potenzialmente, avrebbero potuto essere distribuite agli Ats in tale anno) e, quindi, di esaminare l’evolversi della situazione fra il 2020 e il 2024 (per quest’ultimo anno sono disponibili solo i dati delle risorse prenotate).

La Tabella 1 documenta il numero di Ats che raggiungono la soglia di As assunti a tempo indeterminato (1:6.500), che dà accesso al beneficio, nel 2020, 2023 (consuntivo) e 2024 (prenotazione). A livello nazionale si passa dal 34% degli Ats nel 2020 al 73% nel 2024, ad indicare che quasi 3 Ats su 4 ritengono raggiungibile già nel 2024 l’obiettivo di 1:6.500. I dati del 2024 esprimono solo intenzioni ancora da realizzare, mentre il dato del 2023 – 55% degli Ats che raggiungono la soglia – indica a consuntivo una crescita di più di 20 punti percentuali rispetto al 2020. La suddivisione per aree geografiche e per regioni mostra come, a fronte di un Nord che partiva da una situazione già ben sviluppata, cui l’introduzione dell’incentivo ha dato ulteriore impulso, sia il Centro che il Sud, i cui dati iniziali erano molto bassi (rispettivamente il 22% e il 13% degli Ats nel 2020), più che raddoppiano il dato nel consuntivo 2023, arrivando a triplicarlo nelle previsioni per il 2024.

La Tabella 2 mostra la crescita nel tempo delle risorse liquidate e del numero di As in servizio. Le risorse assegnate a consuntivo raddoppiano fra 2020 e 2023, da 41 a 81 milioni di euro, quelle prenotate passano da 67 a 108 milioni di euro fra 2021 e 2024. Il numero di As a consuntivo aumenta di circa 2500 unità fra 2020 e 2023, raggiungendo in tale anno 10.683 unità (12.465 il numero previsto dagli Ats nel 2024). Anche il rapporto fra consuntivo e prenotato in ciascun anno va aumentando, passando fra 2021 e 2023 dal 72% all’84% in termini di risorse e dall’84% al 92% in termini di As in servizio.

La Tabella 3 conferma il graduale sviluppo dell’efficacia dell’incentivo e il processo di catching up da parte delle regioni del Mezzogiorno. La percentuale di risorse assegnate sul totale cala nel Nord dall’80% al 57% fra il 2020 e il 2024, mentre nel Centro e nel Sud, dall’iniziale 8% e 13% sale, rispettivamente, al 20% e 23%. Analoga evidenza si ha per il numero di As in servizio, anche se, in tal caso, risulta più opportuno considerare quale dato di partenza non il 2020, bensì quello a consuntivo del 2021, infatti il primo dato includeva quello di molti Ats del Sud che l’anno successivo non hanno comunicato i dati, in quanto non erano in condizioni di accedere al contributo.

Infine, la Tabella 4 mostra il numero di procedure di reclutamento pubbliche di As attivate fra il 2022 e il 2024. Pur con le cautele dovute al fatto che il Portale nazionale del reclutamento, nel quale confluiscono le procedure pubbliche, si è andato popolando solo gradualmente dal 2022, emerge una crescita del numero di procedure che concernono gli As e del loro peso sul totale: il numero passa dalle 188 procedure nel I semestre 2023 alle 309 del II semestre 2024, con un peso percentuale sul totale che aumenta in ogni semestre, passando dall’1,5% al 2,3% (2,8% nel primo bimestre 2025). Dai dati del Portale emerge, tuttavia, anche l’estrema frammentazione delle procedure, che nella stragrande maggioranza dei casi riguardano solo 1 o 2 posti, laddove l’aggregazione delle procedure di reclutamento (ad esempio a livello regionale) potrebbe, verosimilmente, ridurre drasticamente gli oneri amministravi.

In conclusione, l’evidenza empirica mostra una graduale crescita dell’efficacia dell’incentivo all’assunzione di As, con un significativo effetto di strutturazione dei servizi sociali anche in territori che ne erano tradizionalmente privi. In particolare, mentre le aree centrali e meridionali (con l’eccezione della Sardegna) avevano difficoltà ad accedere all’incentivo nelle prime annualità, risultando molto lontane dalla soglia minima di 1:6.500, nelle ultime annualità emerge chiaramente un fenomeno di chatching up verso gli standard più elevati. Stanno aumentando sostanzialmente le risorse attribuite e aumentano anche il numero di As assunti e di concorsi banditi. La quota delle risorse e degli As delle regioni del Centro e del Mezzogiorno, inizialmente molto bassa, sta crescendo a ritmi sostenuti ed è prevedibile che nel giro di pochi anni quasi tutti gli Ats accederanno al contributo.

* Le considerazioni espresse sono a titolo prettamente personale.